Açıktan atamanın yapıldığı kurumlarda, her atama öncesinde en çok konuşulan konulardan birisi, atanacak olanların, ilk atama nedeniyle harcırah alıp alamayacaklarıdır. Bu süreçte memur adaylarının aklından çok farklı ihtimaller geçmektedir. Bu çalışmanın amacı da, bu konudaki belirsizliği ve kısmi bilgisizliği bertaraf etmeye matuf, mütevazı bir katkı sağlamaktan ibarettir. Yani bu çalışma, değişik kurumlarda yapılan birtakım sosyo - ekonomik anketlerle sabit olduğu şekilde, orta sınıf gelir grubuna mensup ailelerden gelen emniyet teşkilatı mensuplarının harcırah alma zorunluluğunu haklılaştıracak nedenleri sıralamaktan ziyade, mevcut hukuki durumu izah etmeyi amaçlamaktadır.    

Teşkilatımızda uzunca zamandan beri, ilk ataması yapılan yaklaşık 45.000 personele harcırah verilememiştir. Bunlar içinde dava zaman aşımı süresi geçmeden dava açanlar haklarını kazanmışlar ve harcırahlarını almışlardır. Ancak yinede birçok Emniyet teşkilat personeli değişik sebeplerle bu haklarını aramamışlar ve alamamışlardır.

Mezun olacak öğrenciler arasında yaygın birkaç yanlış anlama ve algılama söz konusudur. Bunlardan birincisi, ilk atamda harcırah verilmemesinin Emniyet Teşkilatına mahsus olduğunun düşünülmesidir. Bu çalışmada açıklandığı üzere mevcut durum kesinlikle Emniyet Genel Müdürlüğünün münferit bir uygulaması ve / veya tasarrufu olmayıp, özel atama usulleri olanlar hariç, tüm bakanlıkların yeknesak bir şekilde uyguladığı şekilde, açık bir hukuki durumdur. İkinci olarak ise, mezuniyetten sonra ilişik kesme işleminde imzalanan belgeyle harcırah hakkından vazgeçildiğinin düşünülmesidir, Aslında imzalanan belge bir tebliğ niteliğinde olup “… iline (harcırahsız olarak) atanmıştır” şeklinde bir ifade yer almaktadır.  Bu şekilde alınmayacağı taahhüt edilen bir resmi belgeye imza atılsa dahi, buna karşı dava açıldığında hak elde edilebilecektir. Zira idarece tesis edilen bu işlemin, harcırah almaya esas teşkil edecek hukuki bir etkisi söz konusu olmamaktadır. 

Tanım
Harcırah sorununa geçmeden önce, bu konuda kısa bir tanımlama yapmanın, çalışmanın amacına ulaşması bakımından faydalı olacağı kanısındayız. Genel olarak harcırahın hukuki anlamda tanım ve izahı, ilgili mevzuatta ve Danıştay başta olmak üzere yargı organlarımızın içtihatlarında ayrıntılı ve net bir şekilde yapılmaktadır.

6245 sayılı Harcırah Kanununda harcırah, harcırah kanununa göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını ifade eden bir kavram olarak tanımlanmıştır.

Danıştay 2. Dairesinin 23/12/2005 tarih ve E: 2005/869 K: 2005/1869 sayılı kararında ise harcırah şöyle tanımlanmaktadır. “…İdarenin takdir yetkisi içerisinde re'sen kullanabileceği bir yetki durumunda olan atama işlemi, aynı zamanda kamu görevlisinin mevzuatın öngördüğü koşulların varlığı halinde talep edebileceği bir hak olarak da ifade edilebilir. Atama işlemi sonucunda görev yeri değişen bir kamu görevlisinin maddi açıdan belli bir külfetle karşı karşıya kalacak olması nedeniyle, pozitif düzenlemelerde kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan bu külfetin kamu adına paylaşılması amacını taşıyan düzenlemelere yer verilmiştir. Türk hukuk sisteminde "harcırah" olarak geçen kavram, kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan bu külfetin kamu adına paylaşımını.   sağlayan hukuksal bir argüman olarak tanımlanabilir.

Harcırah Sorununun Ortaya Çıkışı

Bu genel açıklamadan sonra, harcırah sorununun nasıl ortaya çıktığına bakmak faydalı olacaktır. 2002 yılından önce değişik dönemlerde idare, genelge, yönerge, görüş, tavsiye, mütalaa vb. alt derece hukuki normlarla, Harcırah Kanununu değiştirmeye gitmeden, ilk atananlara bu hakkı tanımama cihetine gitmiş ve genel itibariyle ilk atananlar bu haklarından mahrum kalmışlardır. Bu dönemde usulüne uygun olarak idare mahkemeleri nezdinde hakkını arama yoluna giden memurlar, genel itibariyle haklarını elde etmişlerdir.

2002 yılında ise idare, tasarruf tedbirleri kapsamında harcırah konusunda bir kısım düzenlemeler yapmıştır. Ancak bu düzenlemeler 6245 sayılı harcırah kanunu üzerinde bir değişiklik yaparak değil, 2002 ve 2003 yılı bütçe kanunlarına şeklinde bir madde eklemek marifetiyle yapılmak istendi. 22.12.2001 tarih ve 24618 Mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4726 sayılı “2002 Mali Yılı Bütçe Kanunu”nun “Kamu Harcamalarında Etkinliği Arttırıcı Önlemler” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“g) 6245 sayılı Harcırah Kanunu kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlar ile özel hükümler gereğince anılan Kanun kapsamı dışında yer alan tüm kamu kurum ve kuruluşlarında, istihdam edilme şekline bakılmaksızın; ilk defa veya yeniden göreve alınanlar ile bunların aile fertlerine bu nedenlerle harcırah ödenmez, bu amaçla başka bir adla ödeme yapılamaz.

... harcırah talep etmediklerine ilişkin yazılı beyanda bulunmaları halinde, 6245 sayılı Harcırah Kanununda veya özel mevzuatlarında bu atama veya görevlendirmeler için öngörülen harcırah ödenmez, ...
6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer mevzuatın bu fıkraya aykırı hükümleri uygulanmaz.” hükmü getirilmiş, böylece, ilk defa veya yeniden göreve atananlara harcırah ödenmemeye başlanmıştır. Bunun üzerine hak sahipleri harcırah kanununun kendilerine verdiği hakkı almak için, gerek idare mahkemeleri nezdinde, gerekse de bu mahkemelerde açılan davaları itiraz yolu marifetiyle anayasa mahkemesine taşıyarak haklarını arama çabasına girdiler. Sonuçta Anayasa Mahkemesi bütçe kanunuyla getirilen değişiklikleri, 22/10/2002 tarih ve 2002/96 sayılı karar ile anayasaya aykırı bulup ilgili maddeleri iptal etti ve hak sahipleri haklarını aldılar. Bunun üzerine, bu konuda kararlı olan hükümet, yeni bir yasa tasarısı hazırladı. Türkiye Büyük Millet Meclisi 31.07.2003 tarihinde 6245 sayılı harcırah kanununun üzerinde bir değişiklik yaparak harcırah konusundaki iradesini ortaya koydu ve harcırah kanununun bazı maddeleri ile 9. maddenin a fıkrasını (ilk atananlara ilişkin fıkra) da yürürlükten kaldırdı. Yapılan bu değişiklikler de anayasa mahkemesine götürüldü. Anayasa mahkemesi bazı maddeleri anayasaya aykırı bulurken ilk atananlara ilişkin kaldırılan fıkranın anayasaya uygun olduğuna ve idarenin böyle bir tasarrufta bulunabileceğine hükmetti.

İlk atamada harcırahın yasal dayanağı esas olarak, 18/2/1954 tarih ve 6245 sayılı Harcırah Kanunudur. Bu kanunun 9/a maddesi 31/07/2003 tarihine kadar şu şekilde idi: İlk defa veya yeniden memuriyete atanma halinde, atama sırasında fiilen bulunduğu yerden başka yere atananlara, eski görev yerinden itibaren harcırah ödenir. 12.08.2003 tarih ve 25197 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4969 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1 inci maddesinin (c) bendi ile 6245 Sayılı Harcırah Kanununun Daimi Vazife Harcırahının Mebdei başlıklı 9 uncu maddesinin ilk defa bir memuriyete tayin olunanlara harcırah ödenmesini düzenleyen (a) bendi yürürlükten kaldırılmış ve ilk atamada harcırah verilememesinin yasal alt yapısı oluşturulmuştur. Yapılan bu değişikliğin uygulanmasındaki aksaklıkları gidermek ve bu değişikliklerin ne anlama geldiğinin anlaşılması için Harcırah Kanunu Genel Tebliği(Seri No:37) yayınlandı. Buna göre 22.7.2003 tarihinden itibaren 6245 sayılı Harcırah Kanunu kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlarda, ilk defa veya yeniden ataması yapılanlara harcırah ödenmesine imkân bulunmamakta olduğu vurgulandı.

Buraya kadar anlatılanlar ışığında süreç şu şekilde sistematize edilebilir. İlk olarak 2002 yılına kadar olan süreçte her ne kadar 6245 sayılı Harcırah Kanununda ilk atanan memurlara harcırah ödenmesine yönelik açık bir hüküm bulunsa da yukarıda belirttiğimiz gibi alt derece hukuk normlarıyla bu hak kullanılamaz hale gelmiştir. Özelde Emniyet Teşkilatında ise durum şöyledir. Emniyet Genel Müdürlüğünün 2006 ve 2004 tarihli genelgelerinde belirtildiği gibi Maliye Bakanlığı’nın Emniyet Genel Müdürlüğüne muhatap 08.03.1993 tarih ve 5154 sayılı yazısındaki “... Polis Akademileri veya Polis Okullarından mezun olan Polis Memurlarının idareye verdikleri dilekçelerde harcırahsız olarak atanmayı kabul ettikleri veya tayin onaylarının da harcırahsız olarak yapıldığından, ilgililere sürekli görev yolluğunun ödenmesi mümkün değildir.” görüşüne dayanılarak ilk defa ataması yapılan personele harcırah ödenmemiştir. Ancak, 6245 sayılı Harcırah Kanunun 2002 yılına kadar açık bir hükümle ilk defa atananlara harcırah alabilme hakkını vermesine rağmen Maliye Bakanlığının söz konusu görüşüne istinaden harcırah verilmemesi hukukun genel prensiplerinden olan normlar hiyerarşisine yani kanun tarafından verilen bir hakkın idari bir görüşle hak sahiplerinin elinden alınması Anayasamız ve taraf olduğumuz uluslar arası anlaşmalara uygunluğu konusunda şüphe uyandırmaktadır. Ayrıca yukarıda işaret ettiğimiz gibi bu şekilde alınmayacağı taahhüt edilen bir resmi belgeye imza atılsa dahi, buna karşı dava açıldığında hak elde edilebilecektir ve bunun binlerce emsali bulunmaktadır. Zira idarece tesis edilen bu işlemin, harcırah almaya esas teşkil edecek hukuki bir etkisi söz konusu olmamakta ve memur adaylarının kurumlarından ilişik kesebilmeleri için bu belgeye imza atmama gibi bir lüksleri de bulunmamaktadır. İkinci olarak 1.1.2002 ile 21.7.2003 tarihleri arasına ilişkin dönemde bütçe kanunları ile getirilen kısıtlayıcı düzenlemelerin, Anayasa Mahkemesi'nin söz konusu kararları ile hukuka aykırılığı saptanmış olup bu dönemdeki hak sahipleri haklarını almışlardır. Üçüncü olarak; 31/07/2003 tarihinden itibaren yaşanan süreçte konu Anayasa Mahkemesine taşınmıştır. Fakat daha önceki Anayasa Mahkemesi kararının aksine bazı hükümler anayasaya aykırı bulunarak iptal edilse de ilk atananların harcırah verilmemesine yönelik düzenleme Anayasa Mahkemesince Anayasaya uygun bulunmuş olup 2003 sonrası ilk atanan memurlar böyle bir hak ileri sürememişlerdir. Sonuç olarak 31.07.2003 tarihinden itibaren yapılan uygulamalar hukuka uygun olduğu için açılan davalar reddedilmiş ve davacılar haksız bulunmuşlardır.

Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin 31 Mayıs 2007 Tarihli Kararı

Adalet Bakanlığının taşra teşkilatına açıktan atanan bir memur, 26.12.2005 tarihli ilk ataması nedeniyle, harcırah alamaması işlemi ile ilgili olmak üzere Kocaeli İdare Mahkemesi nezdinde dava açmıştır. İlk derece mahkemesi olarak konuyu ele alan Kocaeli İdare Mahkemesi, açılan davayı reddetmiştir. Davacı memur, davayı süresi içerisinde Sakarya Bölge İdare Mahkemesine temyiz etmiştir. Kararda mahkeme, Anayasa mahkemesi kararının gerekçesine atıfla "görev yeri değişen kamu görevlisinin maddi açıdan bir külfetle karşı karşıya kalacağı, bu külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanacağı, bu durumda kamu görevlisi ister kendi yazılı talebi üzerine, ister re’sen veya ilk defa atanma halinde olsun, söz konusu bu atamaların tümünün kamu hizmetlerinin yürütülmesi amacıyla tesis edildiğinden … her ne kadar yukarıda belirtilen maddede 4969 sayılı yasa ile değişiklikten önceki halinde "yeniden veya" ibaresi bulunmakta ve bu değişiklikle bu ibare kaldırılmışsa da söz konusu değişiklikten sonra ilk defa atamalara harcırah ödenmeyeceği yolunda bu maddede açık hüküm bulunmadığı, bu durumda kamu hizmetinin görülmesi nedeniyle ikametgâhından hareket ettirilen davacıya harcırah verilmemesi işleminin Anayasa'nın eşitlik ilkesine, hak ve nefaset kurallarına uygun olmadığı sonucuna ulaşılmış ve yolluğun yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesine karar vermiştir.
Bu karar gerek Bölge İdare Mahkemesi kararı olması, gerekse de bu doğrultuda ilk karar olması hasebiyle büyük önemi haizdir. Bilindiği gibi, idari davalar, ilk önce idare mahkemesine açılır. Mahkemenin kararı sonrasında, eğer davalı veya davacı, karara itiraz edecekse, ilgisine göre Danıştay veya Bölge İdare Mahkemesine itiraz edilir. Eğer, ilgisi nedeniyle itiraz Bölge İdare mahkemesine yapılmış ise Bölge İdare Mahkemesinin kararı nihai bir karardır. Bir başka deyişle Bölge İdare Mahkemeleri, idare mahkemelerine göre bir üst yargı organıdır, bu nedenle verdiği kararlar da önemlidir.

Söz konusu karar bir bölge idare mahkemesi kararıdır. Dolaysıyla, Sakarya Bölge İdare Mahkemesi görev ve yetki alanı içinde (Sakarya-Bolu-Kocaeli-Düzce illeri) bulunan memurlar eğer usulüne uygun olarak dava açarsa, açacakları bu davayı kazanabilecektir. Zira dava temyiz halinde, kararı veren Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin önüne gelecektir. Bu kararı emsal göstermeleri yeterlidir. Yalnız dava mutlaka 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda belirtilen 60 günlük süre içinde açılmalıdır.

Ancak Sakarya Bölge İdare Mahkemesi görev ve yetki alanı dışında bulunan yerler için durum farklıdır. Zira diğer bazı Bölge İdare Mahkemelerinin (Zonguldak, Diyarbakır gibi) bu karar ile zıt yönde kararların da mevcut olduğu da bilinmelidir. Bu yerlerde görev alan bir memur tarafından açılacak bir davanın, hem idare mahkemesi hem de bu idare mahkemesinin bağlı olduğu bölge idare mahkemesi tarafından reddedilmesi ihtimal dâhilindedir. Açılacak bu davalarda, bu karar emsal olarak gösterilebilir. Ama yetkili mahkemenin takdirinin, Sakarya Bölge İdare Mahkemesinin takdirinden farklı olması ve itiraz üzerine bölge idare mahkemesinin de ilk derece mahkemesi ile aynı görüşte olması halinde, dava kaybedilebilecektir.

Sonuç yerine;

Görüldüğü gibi mer’i mevzuat hükümlerinde ilk atananlara harcırah verilmesine ilişkin sarih bir hüküm bulunmamaktadır. Ancak bir takım idare mahkemeleri tarafından verilen kararlarla ilk atananların harcırah alabilmesinin yolu açılmaktadır. Her ne kadar hukuk tekniği ve mantığı açısından, Türkiye Büyük Millet Meclisinin açık bir iradeyle yürürlükten kaldırdığı bir hükmün, başka bir yasaklayıcı hüküm olmadığı gerekçesinden hareketle, yargı kararlarıyla, etkisiz bırakılmasını doğru bulmasak da çalışmanın başında işaret ettiğimiz sosyo-ekonomik gerekçeler ışığında bu içtihatların yadsınamaz kazanımlarının olacağına inanmaktayız.

Ayrıca, atama işleminin farklı görünüm biçimleri arasında, mali külfetin kamu adına paylaşımında farklı anlayışların yerleşmesinin, sosyal devlet ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaştırılabilirliği bu çalışmanın amacı dışında kalan bir konu olmakla birlikte, bu konunun üzerinde hassasiyetle durulmasının elzem olduğunu düşünmekteyiz. 

* Polis Akademisi 4. Sınıf Öğrencileri

Polis Akademisi Hukuk Topluluğu Üyeleri